השביתה שהכריז היום (2.9.2024) יו"ר ההסתדרות, ארנון בר-דוד, כאות הזדהות עם חטופי השביעי באוקטובר, מעלה מחדש שאלה משפטית ודמוקרטית מורכבת: האם שביתה בשירות הציבורי נגד מדיניות הממשלה לגיטימית?
השביתה היא כלי מרכזי במאבקם של עובדים לשיפור תנאיהם. אולם כאשר מדובר בשביתה בשירות הציבורי המכוונת נגד החלטות הממשלה, עולות שאלות מורכבות הנוגעות לעקרונות דמוקרטיים בסיסיים ולאיזון בין זכויות העובדים לבין טובת הכלל.
לאורך השנים חלה התפתחות משמעותית בגישת הפסיקה לשביתות נגד הריבון. בעניין חטיב (1984) קבע בית הדין הארצי לעבודה כי שביתה נגד הריבון "כלל אינה 'שביתה' במשמעות המקובלת במשפט העבודה" (דב"ע מד/3-29 מדינת ישראל - נביל חטיב, פד"ע טו 393; העתירה לבג"ץ על פסק הדין נדחתה: בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673 (1986)). הקביעה התייחסה לשביתה פוליטית טהורה, שמטרתה העיקרית להשפיע על החלטות הממשלה או על מדיניותה, בלי קשר ישיר לתנאי העבודה או לאינטרסים המקצועיים של השובתים.
לפי הפסיקה, שביתה פוליטית מזוהה לפי מטרתה: מחאה או השפעה על החלטות פוליטיות של הממשלה או הכנסת. שביתה פוליטית טהורה היא שביתה שאין לה קשר, ישיר או עקיף, לתנאי העבודה של השובתים. ככלל, שביתה פוליטית טהורה נחשבת בלתי לגיטימית במשפט העבודה הישראלי, ואינה זוכה להגנה.
מפנה משמעותי בגישת בית הדין הארצי לעבודה לשביתה נגד הריבון חל בעניין בזק (1992), כאשר בית הדין הכיר בלגיטימיות של שביתה מעורבת (מעין-פוליטית) נגד השלכותיה של החלטה ריבונית על תנאי העבודה (דב"ע נג/4-4 ההסתדרות הכללית ואח' - בזק, החברה הישראלית לתקשורת, פד"ע כה(1) 367). שביתה מעין-פוליטית מכוונת נגד החלטות הממשלה או חקיקה של הכנסת שאינן עוסקות ישירות בתנאי ההעסקה של השובתים, אך משפיעות עליהם בפועל.
בג"ץ בזק (1995) צמצם את היקף ההכרה, וקבע כי שביתה מעין-פוליטית מותרת רק כשביתת מחאה קצרה (בג"ץ 1074/93 היועץ המשפטי לממשלה נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד מט(2) 485). אולם בעניין חברת החשמל (2007) הרחיב בית הדין הארצי שוב את ההכרה, וקבע כי שביתה מעין-פוליטית לגיטימית כחלק מהמאבק המקצועי (עס"ק 23/07 חברת החשמל לישראל בע"מ - ההסתדרות הכללית החדשה (10.10.2007)). לבסוף, בעניין חברת החשמל (2017) הרחיב בית הדין עוד יותר את האפשרות לשבות, וקבע כי די בהסתברות לפגיעה עקיפה בתנאי העבודה כדי להצדיק שביתה (עס"ק 18983-09-14 הסתדרות העובדים הכללית החדשה - חברת החשמל לישראל בע"מ).
הגישה המרחיבה של בית הדין הארצי מעוררת כמה בעיות משמעותיות. היא מטשטשת את ההבחנה בין שביתה כלכלית לגיטימית לבין שביתה פוליטית שאינה לגיטימית, ובפועל מאפשרת לעובדים להפעיל לחץ על הממשלה בנושאים פוליטיים. יתרה מזו, היא מעניקה לקבוצות אינטרס כוח רב להשפיע על החלטות הנוגעות לכלל הציבור, מעבר לכוח שניתן להן בבחירות הדמוקרטיות. חלק ניכר מההחלטות האלה עוסק בעניינים כלכליים אסטרטגיים, המשפיעים על המדינה ועל אזרחיה לעשרות שנים, כמו הרפורמות בנמלי הים ובמשק החשמל.
גישה זו אינה מתיישבת עם הרציונל המקורי של זכות השביתה - איזון פערי הכוחות בין העובדים למעסיק. בשירות הציבורי העובדים נהנים מביטחון תעסוקתי ומתנאים טובים, ולעיתים כוחם לקבוע את תנאיהם עולה על כוחה של הממשלה. נוסף על כך, שביתות בשירות הציבורי גורמות נזק כלכלי כבד לציבור, משבשות את החיים ועולות למשק מאות מיליוני שקלים.
דוגמאות לנזקים אלה ניתן למצוא ברפורמות שונות שניסתה הממשלה לקדם לאורך השנים: הרפורמה בנמלי הים, שהחוק בעניינה נחקק ב-2004, התעכבה עד 2016 בשל מאבקי עובדים, והמדינה שילמה לעובדים 1.2 מיליארד ש"ח עד 2009 בשל השלכותיה. חוק משק החשמל נחקק ב-1996, אך יישומו התעכב שנים רבות, וב-2009 מצא מבקר המדינה כי רוב החלטות הממשלה בנושא טרם יושמו. הרפורמה בשירות המדינה מתעכבת עשרות שנים, מאז ועדת קוברסקי ב-1986. לפי הערכות שפורסמו בתקשורת, השבתת המשק על רקע ההזדהות עם משפחות חטופי השביעי באוקטובר תעלה למשק כ-2.5 מיליארד ש"ח.
השאלה אם לאפשר שביתה נגד מדיניות הממשלה מורכבת. היא מעמידה זה מול זה את זכויות העובדים ואת העקרונות הדמוקרטיים וטובת הכלל. מתח זה הגיע לשיאו היום, בשביתה שהכריז יו"ר ההסתדרות כאות הזדהות עם משפחות חטופי השביעי באוקטובר. מבחינה משפטית קשה לחלוק על כך שמדובר בשביתה פוליטית טהורה, שכן אין מטרתה להגן על אינטרסים כלכליים של השובתים; על רקע זה נתן בית הדין האזורי לעבודה בבת ים צו מניעה נגד השביתה. מנגד, איסור מוחלט על שביתה פוליטית מעורר אף הוא קשיים ניכרים: יש בו פגיעה בחופש הביטוי של העובדים, בפרט כשהשביתה אינה גורמת נזק.
ניתוח מעמיק של האיזון בין האינטרסים המתנגשים חורג מגבולות רשימה זו. ואולם לנוכח הפסיקה שפורטה לעיל, קשה לקבל מצב שבו ההסתדרות יכולה להכריז על השבתת המשק כשמדובר בשביתה פוליטית טהורה, שאינה חוקית אף לפי הגישה המרחיבה ביותר. העובדה שנדרש הליך משפטי - צו מניעה - כדי לעצור פעולה שאינה חוקית מרוקנת מתוכן את האיסור על שביתה פוליטית טהורה: עד שניתן הצו, הנזק למשק כבר הפך לעובדה מוגמרת, כפי שקרה בשביתה הנוכחית.
לטעמנו, הפתרון המאוזן לשביתות פוליטיות ומעין-פוליטיות בשירות הציבורי הוא לאפשר שביתות מחאה הצהרתיות בלבד נגד מדיניות הממשלה, כחלק מחופש הביטוי, ולהגביל שביתות ממושכות שמטרתן לשנות את ההחלטות עצמן. כך ניתן להגן על זכויות העובדים בלי לפגוע יתר על המידה בסמכותה של הממשלה הנבחרת לקבוע מדיניות. כל זאת לגבי שביתה בשירות הציבורי. בשביתה במגזר הפרטי השאלה מורכבת יותר, לנוכח השוני בנזקים הנגרמים (נזק לציבור לעומת נזק לחברות פרטיות), במהות השירותים (מוצרים ציבוריים לעומת טובין כלכליים), בחיוניות השירותים ועוד. כך או כך, ראוי שהנושא יוסדר בחקיקה מפורטת, שתתייחס להיקפן של שביתות הצהרתיות ותקבע מנגנונים שימנעו "קביעת עובדות בשטח". כך ייקבעו כללים ברורים שיאזנו בין הזכויות והאינטרסים השונים, וייתנו מענה לדילמה הדמוקרטית והמשפטית שבפניה עומדים ציבור העובדים ובית הדין לעבודה.
