שביתה פוליטית, כלי לגיטמי או שימוש לרעה בכוח?

השביתה שהכריז היום (2.9.2024) יו"ר ההסתדרות, ארנון בר-דוד, כאות הזדהות עם חטופי השביעי באוקטובר, מעלה מחדש שאלה משפטית ודמוקרטית מורכבת: האם שביתה בשירות הציבורי נגד מדיניות הממשלה לגיטימית?

השביתה היא כלי מרכזי במאבקם של עובדים לשיפור תנאיהם. אולם, כאשר מדובר בשביתה בשירות הציבורי המכוונת נגד החלטות ממשלה, עולות שאלות מורכבות הנוגעות לעקרונות דמוקרטיים בסיסיים ולאיזון בין זכויות העובדים לטובת הכלל.

לאורך השנים, חלה התפתחות משמעותית בגישת הפסיקה לשביתות נגד הריבון. בעניין חטיב (1984), קבע בית הדין הארצי לעבודה כי שביתה נגד הריבון "כלל אינה 'שביתה' במשמעות המקובלת במשפט העבודה" (דב"ע מד/3-29 מדינת ישראל - נביל חטיב, פד"ע טו 393). התייחסות זו כוונה לשביתה פוליטית טהורה, שמטרתה העיקרית להשפיע על החלטות או מדיניות של הממשלה, ללא קשר ישיר לתנאי העבודה או לאינטרסים המקצועיים של העובדים השובתים.

על פי הפסיקה, ניתן לזהות שביתה פוליטית על פי מטרתה: להביע מחאה או להשפיע על החלטות פוליטיות של הממשלה או הכנסת. שביתה פוליטית טהורה היא כזאת שאין לה קשר ישיר או עקיף לתנאי העבודה של העובדים השובתים. ככלל, שביתה פוליטית טהורה נחשבת בלתי חוקית במשפט העבודה הישראלי.

מפנה משמעותי בהתייחסות בית הדין הארצי לעבודה לשביתה נגד הריבון, חל בעניין בזק (1992), כאשר בית הדין הכיר בלגיטימיות של שביתה מעורבת (מעין-פוליטית) נגד השלכות של החלטה ריבונית על תנאי העבודה (דב"ע נג/4-4 ההסתדרות הכללית ואח' - בזק, החברה הישראלית לתקשורת, פד"ע כה(1) 367). שביתה מעין-פוליטית מכוונת נגד החלטות ממשלה או דברי חקיקה של הכנסת, שאינם קשורים באופן ישיר לתנאי ההעסקה של העובדים בשירות המדינה, אך משפיעים עליהם בדרך עקיפה.

בג"ץ בזק (1995) צמצם את היקף ההכרה, וקבע כי שביתה מעין-פוליטית מותרת רק כשביתת מחאה קצרה (בג"ץ 1074/93 היועץ המשפטי לממשלה נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד מט(2) 485). אולם, בעניין חברת החשמל (2007), בית הדין הארצי הרחיב שוב את ההכרה, וקבע כי שביתה מעין-פוליטית לגיטימית כחלק מהמאבק המקצועי (עס"ק 23/07 חברת החשמל לישראל בע"מ - מדינת ישראל). לבסוף, בעניין חברת החשמל (2017), הרחיב בית הדין עוד יותר את האפשרות לשבות, וקבע כי די בהסתברות לפגיעה עקיפה בתנאי העבודה כדי להצדיק שביתה (עס"ק 18983-09-14 הסתדרות העובדים הכללית החדשה - מדינת ישראל).

הגישה המרחיבה של בית הדין הארצי מעוררת מספר בעיות משמעותיות. היא מטשטשת את ההבדל בין שביתה כלכלית לגיטימית לבין שביתה פוליטית שאינה לגיטימית, ובפועל מאפשרת לעובדים להפעיל לחץ על הממשלה בנושאים פוליטיים. יתרה מזאת, היא מעניקה לקבוצות אינטרס כוח רב להשפיע על החלטות הנוגעות לכלל הציבור, מעבר למה שניתן להן בבחירות הדמוקרטיות. חלק ניכר מהחלטות אלה קשור בעניינים כלכליים אסטרטגיים, המשפיעים על המדינה ואזרחיה עשרות שנים קדימה, כמו הרפורמות בנמלי הים ובמשק החשמל.

גישה זו אינה מתיישבת עם הרציונל המקורי של זכות השביתה - לאזן את פערי הכוחות בין העובדים למעסיק. בשירות הציבורי, העובדים נהנים מביטחון תעסוקתי ותנאים טובים, ולעיתים כוחם לקבוע את תנאיהם עולה על זה של הממשלה. בנוסף, שביתות בשירות הציבורי גורמות נזק כלכלי כבד לציבור, משבשות את החיים ועולות למשק מאות מיליוני שקלים.

דוגמאות לנזקים אלה ניתן למצוא ברפורמות שונות שניסתה הממשלה לקדם לאורך השנים: הרפורמה בנמלי הים, שהחוק בעניינה נחקק ב-2004, התעכבה עד 2016 בשל מאבקי עובדים, והמדינה שילמה לעובדים 1.2 מיליארד ש"ח עד 2009 בגין השלכותיה. חוק משק החשמל נחקק ב-1996, אך יישומו התעכב שנים רבות, וב-2009 מצא מבקר המדינה כי רוב החלטות הממשלה בנושא טרם יושמו. הרפורמה בשירות המדינה מתעכבת עשרות שנים מאז ועדת קוברסקי ב-1986. הערכות שפורסמו בתקשורת הן שהשבתת המשק על רקע ההזדהות עם משפחות חטופי השביעי באוקטובר תעלה למשק כ-2.5 מיליארד ש"ח.

השאלה אם לאפשר שביתה נגד מדיניות הממשלה היא מורכבת. היא מציבה מול עינינו את המתח בין זכויות העובדים לבין עקרונות דמוקרטיים וטובת הכלל. מתח זה בא לשיאו היום בשביתה שהכריז יו''ר ההסתדרות לשם הזדהות עם משפחות חטופי השביעי באוקטובר. מזווית משפטית לא יכול להיות ספק כי מדובר בשביתה פוליטית טהורה, שכן אין מטרתה להגן על אינטרסים כלכליים של העובדים השובתים, על רקע זה בית הדין האזורי לעבודה בבת ים נתן צו מניעה נגד השביתה. מאידך גיסא החלת איסור מוחלט על שביתה פוליטית מעוררת אף היא קשיים ניכרים, ויש בה פגיעה בחופש הביטוי של העובדים, בפרט אם אין בשביתה כדי לגרום לנזק.

ניתוח מעמיק של האיזון בין האינטרסים המתנגשים חורג מרשימה זו, אך לנוכח הפסיקה שפורטה לעיל יש קושי ממשי לקבל את העובדה שהסתדרות העובדים יכולה להכריז על השבתת המשק, כשמדובר בשביתה פוליטת טהורה, אשר אינה חוקית אף לפי הגישה המרחיבה ביותר. העובדה שנדרש הליך משפטי בדמות צו מניעה לשם הפסקת פעולה שאינה חוקית, מעקרת מתוכן את האיסור על שביתה פוליטת טהורה. שכן עד לקבלת הצו הנזק למשק כבר הופך לעובדה מוגמרת, כפי שקרה בשביתה הנוכחית.

לטעמנו הפתרון המאוזן לשביתות פוליטית ומעין-פוליטיות בשירות הציבורי יאפשר שביתות מחאה הצהרתיות בלבד נגד מדיניות הממשלה, כחלק מחופש הביטוי, אך יגביל שביתות ממושכות שמטרתן לשנות את ההחלטות עצמן. כך ניתן להגן על זכויות העובדים מבלי לפגוע יתר על המידה בסמכות הממשלה הנבחרת לקבוע מדיניות. כל זאת בנוגע לשביתה בשירות הציבורי, כאשר מדובר בשביתה במגזר הפרטי, השאלה מורכבת יותר, לנוכח השונות בנזקים הנגרמים (נזק לציבור מול נזק לחברות פרטיות), מהות השירותים (מוצרים ציבוריים מול טובין כלכליים), חיוניות השירותים ועוד. כך או כך ראוי שהנושא יוסדר בחקיקה מפורטת שתתייחס להיקף השביתות ההצהרתיות, ותקבע מנגנונים שלא יאפשרו 'קביעת עובדות בשטח'. כך ניתן יהיה לקבוע כללים ברורים שיאזנו בין הזכויות והאינטרסים השונים, ויתנו מענה לדילמה הדמוקרטית והמשפטית בפניה עומד ציבור העובדים ובית הדין לעבודה.